Die Steuerung von Spielhallenansiedelungen

Die Steuerung von Spielhallenansiedelungen

A) Einleitung

Die Ansiedelung von Spielhallen bereitet in der Praxis immer wieder Probleme. In letzter Zeit ist eine zunehmende Expansion seitens der Spielhallenbetreiber zu beobachten. Während die Betreiber intensiv nach geeigneten Standorten fahnden, sind insbesondere die Kommunen auf der Suche nach Strategien, um neue Spielhallen zu verhindern. Die folgende Darstellung soll einen Überblick über die rechtlichen Rahmenbedingungen und Gestaltungsmöglichkeiten bei der Ansiedelung von Spielhallen geben. Nachfolgend wird zunächst ein rechtlicher Überblick über die baurechtliche und gewerberechtliche Zulässigkeit von Spielhallen gegeben (B)). Anschließend soll untersucht werden, wie die rechtlichen Abwehrstrategien der Kommunen zu bewerten sind (C)).

B) Rechtlicher Rahmen für die Zulassung einer Spielhalle

I. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Spielhallen

Eine Spielhalle ist nach den Vorschriften des öffentlichen Baurechts zulässig, wenn sie den Anforderungen des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts entspricht. Bauplanungsrechtlich ist hinsichtlich der Zulässigkeit der Errichtung einer Spielhalle zwischen zwei Fallgruppen zu unterscheiden: Der Ansiedelung im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes oder im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB.

1. Ansiedelung im Geltungsbereich eines Bebauungsplans

Die bauplanungsrechtliche Beurteilung von Spielhallen findet nach der heute gültigen Gesetzeslage ihre Verortung in dem Begriff der „Vergnügungsstätte“, vgl. z.B. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO. Die Zulässigkeit einer Spielhalle beurteilt sich daher bauplanungsrechtlich danach, ob in dem entsprechenden Gebiet eine Vergnügungsstätte zulässig ist.

a) Bedeutung der verschiedenen Versionen der Baunutzungsverordnung

Existiert für das Gebiet, in dem die Spielhalle entstehen soll, ein Bebauungsplan, so ist dieser Maßstab für die Zulässigkeit von Spielhallen, soweit er Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung enthält. Soweit der Benichts Abweichendes regelt, finden die für Baugebiete geltenden Regelungen der Baunutzungsverordnung Anwen- § 1 Abs. 2 BauNVO. Da die Baunutzungsverordnung auf Grund mehrerer änderungen in den Jahren 1962, 1968, 1977 und muss 1990 in verschiedenen Versionen existiert, die jeweils unterschiedliche Regelungen zur Zulässigkeit von Spielhallen treffen, ist entwelche Version der Baunutzungsverordnung auf den jeweiligen Bebauungsplan Anwendung findet. Maßgeblich ist hierfür der Zeitpunkt des Erlasses oder der letzten Änderung des Bebauungsplanes.

b) Vorgaben der Baunutzungsverordnung von 1990 für die Zulässigkeit von Spielhallen allgemein

Im Folgenden werden die Baugebiete der Baunutzungsverordnung von 1990, die im Hinblick auf die Zulässigkeit von Spielhallen Bedeutung entfalten, dargestellt; im Anschluss wird kurz auf die entsprechenden Vorschriften der Baunutzungsverordnung von 1977 eingegangen.

Nach den Regelungen der derzeit gültigen Baunutzungsverordnung von 1990 sind Vergnügungsstätten und damit Spielhallen zulässig in besonderen Wohngebieten nach § 4a BauNVO 1990, Dorfgebieten nach § 5 BauNVO 1990, Mischgebieten nach § 6 BauNVO 1990, Kerngebieten nach § 7 BauNVO 1990 und Gewerbegebieten nach § 8 BauNVO 1990.

aa) Kerngebiet, § 7 BauNVO 1990

In Kerngebieten gehören Vergnügungsstätten und damit Spielhallen nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1990 zu den generell zulässigen Nutzungen. Diese generelle Zulässigkeit entspricht dem typischen Gepräge eines Kerngebietes. Kerngebiete dienen seit jeher ihrer Definition und Funktion entsprechend der Unterbringung von Handelsbetrieben. Es handelt sich gerade nicht um Gebiete, die vorwiegend dem Wohnen dienen. Vergnügungsstätten lösen als Gewerbebetriebe daher dort zumindest nicht per se Störungen aus, sondern fügen sich generell in das typische Gepräge des Gebietes ein.

bb) Mischgebiet, § 6 BauNVO 1990

In Mischgebieten sind Spielhallen nach § 6 Abs. 2 BauNVO 1990 zulässig, allerdings unterliegt die Zulässigkeit einer doppelten Einschränkung: Zum einen muss es sich um eine „nicht kerngebietstypische“ Spielhalle, d. h. eine Spielhalle i.S. des § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 1990, handeln, zum anderen muss der Teil des Mischgebietes, in dem die Spielhalle angesiedelt werden soll, durch eine überwiegend gewerbliche Nutzung geprägt sein.

Nicht kerngebietstypisch ist eine Spielhalle dann, wenn sie nicht die für Kerngebiete typischen Merkmale aufweist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weist eine Vergnügungsstätte und damit eine Spielhalle die für Kerngebiete typischen Merkmale auf, wenn sie ein größeres Einzugsgebiet hat, für ein größeres und meines Publikum erreichbar ist und eine gewisse Größe besitzt. Zentrales Abgrenzungskriterium ist, ob die Vergnügungsstätte der Freizeitgestaltung und Entspannung lediglich eines bestimmten Stadtteils dient oder eines größeren Einzugsbereichs. Für die Beurteilung dieser Kriterien hat das Bundesverwaltungsgericht gewisse Indizien entwickelt: Diese sind die Größe und die Zahl der vorhandenen Spielgeräte, die Zahl der Parkplätze sowie ein gewisses Flächenmaß. Bis zu einer Größe von 100 m soll danach eine nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätte vorliegen; bei einem darüber hinausgehenden Flächenmaß eine kerngebietstypische. Diese Zahl stellt keinen absoluten Wert dar, ist jedoch ein konkreter Anhaltspunkt, an dem sich die Praxis orientiert.

Als Spielhallen mit einem größeren Einzugsbereich und damit als kerngebietstypisch wurden von der Rechtsprechung bezeichnet:

• eine Spielhalle mit einer Nutzfläche von 190 qm und 45 vorgesehenen Spielgeräten
• eine Spielhalle mit einer Nutzfläche von ca. 150 qm und 10 Spielgeräten

Dagegen wurden als nicht kerngebietstypisch die Spielhallen angesehen, die

• eine Spielhallenfläche von lediglich 65 qm aufwiesen und nicht nach 22.00 Uhr geöffnet hatten, oder
• eine Fläche von 111 qm aufwiesen, wovon jedoch 30 qm auf Sozial- und Sanitärräume entfielen

cc) Gewerbegebiet, § 8 BauNVO 1990

In Gewerbegebieten können Vergnügungsstätten und damit Spielhallen gem. § 8 Abs. 3 BauNVO 1990 ausnahmsweise zugelassen werden. Eine Einschränkung auf die Zulassung lediglich nicht kerngebietstypischer Spielhallen erfolgt nicht.

Die ausnahmsweise Zulassung einer Spielhalle erfordert eine behördliche Ausnahmeentscheidung. Diese entspricht der Zulassung von Ausnahmen nach § 31 Abs. 1 BauGB. Danach liegt die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Ermessen der Behörde, wobei die Behörde in ihre Entscheidung lediglich städtebauliche Gründe und den Nachbarschutz einfließen lassen kann. Andere Aspekte, wie beispielsweise Wettbewerbsrechte, bleiben außer Betracht.

dd) Dorfgebiet, § 5 BauNVO 1990

Nach § 5 Abs. 3 BauNVO 1990 können in Dorfgebieten Spielhallen ausnahmsweise zugelassen werden, wenn es sich um eine Vergnügungsstätte i.S. des § 4 a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 1990 handelt. Dies ist dann der Fall, wenn die Vergnügungsstätte nicht kerngebietstypische Merkmale aufweist.

ee) Besonderes Wohngebiet, § 4a BauNVO 1990

Nach § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 1990 können in besonderen Dorfgebieten Spielhallen ausnahmsweise zugelassen werden, soweit sie nicht kerngebietstypisch sind.

c) Vorgaben der Baunutzungsverordnung von 1977 für die Zulässigkeit von Spielhallen

Spielhallen fallen nach der Baunutzungsverordnung von 1977 unter die von den Baugebietsregelungen verwendeten Begriffe „Vergnügungsstätte“, „sonstiger Gewerbebetrieb“ oder „Gewerbebetriebe aller Art“. Spielhallen sind auch nach der Baunutzungsverordnung 1977 in Kerngebieten nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO 1977 generell zulässig.

Nach § 8 der BauNVO 1977 ist in Gewerbegebieten im Gegensatz zur Version von 1990 keine ausnahmsweise Zulässigkeit von Vergnügungsstätten vorgesehen. Entgegen des Wortlauts der Norm fallen jedoch nicht kerngebietstypische Spielhallen nach der in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung unter den Begriff „Gewerbebetriebe aller Art“ nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1977, sodass diese im Gewerbegebiet grundsätzlich und nicht nur ausnahmsweise zulässig sind. Kerngebietstypische Vergnügungsstätten fallen dagegen nicht unter den Terminus „Gewerbebetriebe aller Art“. Derartige Vergnügungsstätten sind im Gewerbegebiet der Baunutzungsverordnung von 1977 daher nicht grundsätzlich zulässig. Ihre Zulassung ist allerdings im Einzelfall möglich.

Mit der Einschränkung, dass es sich um eine nicht kerngebietstypische Spielhalle handelt und die Spielhalle keine wesentlichen Störungen für die Wohnruhe vor allem am Abend und in der Nacht mit sich bringt, sind nach der Baunutzungsverordnung von 1977 auch in Mischgebieten nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO 1977 Spielhallen generell zulässig.

Ausnahmsweise zulässig sind Spielhallen nach der Baunutzungsverordnung 1977 in besonderen Wohngebieten, vgl. § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 1977. Es erfolgt dabei keine Einschränkung auf lediglich nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten, sodass auch solche Spielhallen zulassungsfähig sind.

Dagegen sind Spielhallen in Dorfgebieten nach der Baunutzungsverordnung von 1977 auch nicht ausnahmsweise zulässig.

d) Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 31 BauGB

Nach § 31 Abs. 2 BauGB kann von den Festsetzungen des Bebauungsplanes im Einzelfall eine Befreiung erteilt werden, sodass eine Spielhalle errichtet werden kann, ohne dass sie nach der Baugebietsnormierung der Baunutzungsverordnung, auf die der Bebauungsplan verweist, zulässig ist.

Die Möglichkeit einer solchen Befreiung besteht allerdings nur dann, wenn entweder Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern, die Abweichung städtebaulich vertretbar ist oder die Durchführung des Bebauungsplans zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte fähren würde. Im Hinblick auf die Errichtung einer Spielhalle wird insbesondere die Alternative in Betracht kommen, dass die Abweichung vom Bebauungsplan städtebaulich vertretbar ist.

Voraussetzung für eine Befreiung ist jedoch ferner, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist.

Ob es sich bei der Ansiedelung einer Spielhalle um einen atypischen Sachverhalt handelt, für den § 31 Abs. 2 BauGB gedacht ist, orientiert sich an den Gegebenheiten des konkreten Einzelfalles. Es soll an dieser Stelle lediglich auf die bestehende Möglichkeit des § 31 Abs. 2 BauGB hingewiesen werden.

2. Ansiedelung im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB

Im unbeplanten Innenbereich beurteilt sich die Zulässigkeit von Spielhallen, wenn das Gebiet, in dem die Spielhalle entstehen soll, einem der in der Baunutzungsverordnung beschriebenen Baugebiete entspricht, immer nach der aktuell gültigen Baunutzungsverordnung, § 34 Abs. 1, 2 BauGB. Derzeit ist dies die Fassung von 1990.

Ist die vorhandene Bebauung in der Umgebung der geplanten Spielhalle dagegen keinem der in der Baunutzungsverordnung beschriebenen Baugebiete eindeutig zuzuordnen, so handelt es sich um eine sog. Gemengelage. Die Zulässigkeit der geplanten Spielhalle beurteilt sich dann nach § 34 Abs. 1 BauGB. Eine Spielhalle ist dort zulässig, wenn sie sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werden in einem solchen Fall die Baugebiete der Baunutzungsverordnung als Anhaltspunkt für die Zulässigkeit von Vorhaben herangezogen . Maßgeblich für die Bestimmung der Eigenart der Umgebung ist die konkret vorhandene Bebauung. Danach wird beurteilt, ob sich die geplante Spielhalle in den ermittelten Gebietscharakter einfügt. Insbesondere ist hier zu prüfen, ob die Spielhalle oder die von ihr ausgehende Vorbildwirkung zu bodenrechtlichen Spannungen führt. Ist ein Gebiet beispielsweise durch überwiegend nicht störende Nutzungen geprägt und sind keine weiteren Spielhallen oder Vergnügungsstätten vorhanden, so könnten An- und Abfahrtsverkehr sowie nächtliche Lärmemissionen durch Spielhallen nach dem Gebot der Rücksichtnahme zu unzulässigen Störungen der Bewohner fähren. Die Rechtsprechung hat in einer solchen Fallkonstellation eine Spielhalle als nicht zulässig angesehen. Befindet sich in dem entsprechenden Gebiet dagegen bereits eine weitere Spielhalle, ist zu prüfen, ob die Ansiedelung einer zusätzlichen Spielhalle negative städtebauliche Auswirkungen hat. Dies ist dann zu befürchten, wenn durch die Zulassung einer weiteren Spielhalle eine Verwahrlosung und Verödung des entsprechenden Gebietes durch Schließung von Geschäften und Wegzug der Wohnbevölkerung zu erwarten ist. Berücksichtigung finden auch Aspekte wie Überforderung der vorhandenen Verkehrswege oder Übersteigen der zumutbaren Lärmbelästigung. Maßgeblich ist aber letzten Endes jeweils die konkrete Situation des Einzelfalles.

II. Zulässigkeit einer Spielhalle nach Gewerberecht

Unabhängig von der baurechtlichen Zulässigkeit einer Spielhalle beurteilt sich deren gewerberechtliche Erlaubnisfähigkeit. Das Genehmigungserfordernis für den Betrieb einer Spielhalle ergibt sich aus § 33 i GewO. Die gewerberechtliche Erlaubnis wird von der für die Gewerbeaufsicht zuständigen Behörde erteilt.

1. Zulassungstatbestand des § 33 i GewO

Nach § 33i Abs. 1 GewO bedarf derjenige, der gewerbsmäßig eine Spielhalle oder ein ähnliches Unternehmen betreiben will, der Erlaubnis. Unter Spielhalle versteht man im Gewerberecht einen Betrieb, in dem Spielgeräte aufgestellt sind, an denen sich die Gäste nach Belieben betätigen können. Schwerpunkt des Betriebes muss dabei das Bereitstellen der Spielgeräte sein. Nach der gewerberechtlichen Begriffsbestimmung kann Spielhalle auch ein einzelner Raum sein, wenn er ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten oder der Veranstaltung von Spielen dient.

Für Spielhallen, die aus mehreren Räumen bestehen, sind nach der Rechtsprechung mehrere Genehmigungen erforderlich, wenn sie räumlich so getrennt sind, dass bei natürlicher Betrachtungsweise ihre Sonderung optisch in Erscheinung tritt. Maßgeblich ist insbesondere, ob die Spielhallen jeweils alleine, d.h. unabhängig von den anderen, betriebsfähig sind. Nicht als eigenständig erlaubnisfähig anzusehen sind dagegen nach der Rechtsprechung Spielhallen mit eigenständiger Außenreklame, gemeinsamem Vorraum, gemeinsamer Außentür oder einem gemeinsamen Eingang, der optisch einen einheitlichen Betrieb vermittelt. Dasselbe gilt nach dem Bundesverwaltungsgericht bei gemeinsamer nur den Spielhallen dienender Passage und gemeinsamer Aufsichtskanzel oder bei gemeinsamem Lager sowie gemeinsamem Raum für Hartgeldaufbewahrung.

Spielkasinos fallen als „ähnliche Unternehmen“ i.S. des § 33i GewO ebenso unter die Zulässigkeitsvorschrift der Gewerbeordnung.

Gründe für die Versagung einer gewerberechtlichen Erlaubnis nennt § 33 i Abs. 2 GewO. Versagungsgründe sind die Unzuverlässigkeit des Betreibers, die Lage und Beschaffenheit der Räume sowie die Befürchtung, dass durch den Betrieb der Spielhalle die Jugend gefährdet wird, ihr Betrieb eine Übermäßige Ausnutzung des Spieltriebes zur Folge hat oder der Betrieb schädliche Umwelteinwirkungen nach sich zieht. Hinsichtlich der Annahme einer Gefahrenquelle durch eine Spielhalle bestand in der Rechtsprechung der Obergerichte lange Uneinigkeit, wie konkret die Gefahr sein muss.

Das Bundesverwaltungsgericht betonte schließlich in einer Entscheidung aus dem Jahr 2003 das Erfordernis konkreter Anhaltspunkte für die Schaffung eines Gefahrenpotenzials.

2. Spielverordnung

Die Spielverordnung wurde auf Grund der gesetzlichen Ermächtigung des § 33f GewO zur Konkretisierung u.a. von § 33i GewO erlassen. Darin wird zum einen geregelt, wie viele Spielgeräte in einer Einrichtung jeweils erlaubt sind, zum anderen, welche Anforderungen hinsichtlich der Konfigurierung an einen Automaten zu stellen sind. Nach § 3 Abs. 2 der derzeit gültigen Spielverordnung darf je 12 m Grundfläche lediglich ein Geld- oder Warenspielautomat aufgestellt werden. Die Gesamtzahl der Automaten darf dabei zwölf nicht übersteigen.

Dies hat grundsätzlich zur Folge, dass auch bei einer Spielhalle, die größer als 144 qm ist, nur zwölf Geräte aufgestellt werden dürfen. Sollen mehr als zwölf Geräte aufgestellt werden, so werden grundsätzlich mehrere Spielhallen und damit mehrere Genehmigungen benötigt. In jedem Einzelfall ist dabei zu prüfen, ob die benötigten Spielhallen hinsichtlich ihrer Zulässigkeit getrennt voneinander, d. h. jede für sich, betrachtet werden können oder nur als zusammengehöriger Komplex. Eine Beurteilung nach Einzelräumen ist nur dann möglich, wenn die Einzelräume auch einzeln gewerberechtlich genehmigungsfähig sind. Dies ist dann der Fall, wenn ihre Trennung bei natürlicher Betrachtungsweise optisch in Erscheinung tritt. Ist eine Beurteilung nach Einzelräumen im konkreten Fall möglich, so gilt für jeden Einzelraum die Maximalzahl zwölf Automaten.

III. Zusammenspiel Gewerberecht – Baurecht

Da auch das Gewerberecht eine räumliche Zulässigkeitsprüfung vorsieht, stellt sich die Frage, wie sich baurechtliche und gewerberechtliche Genehmigung aufeinander auswirken.

Die beiden Genehmigungen stehen separat nebeneinander. Die zuständige Bauaufsichtsbehörde prüft die Zulässigkeit der Spielhalle nach Bauplanungs- und Bauordnungsrecht abschließend. Die nach Gewerberecht zuständige Behörde darf zwar Lage und Beschaffenheit der Räume unter gewerberechtlichen Aspekten prüfen und einer Entscheidung über die Erteilung einer Gewerbeerlaubnis zugrunde legen; es ist ihr allerdings nicht gestattet, in die von der Bauaufsicht genehmigten Fragen einzugreifen. Die Bauaufsichtsbehörde prüft dabei vorwiegend, ob sich die Spielhalle in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, die nach Gewerberecht zuständige Behörde mögliche soziale Gefahren, die aus dem Betrieb der Spielhalle resultieren.

Im Ergebnis kann daher eine Spielhalle bauplanungsrechtlich zulässig sein, nicht aber gewerberechtlich und umgekehrt.

C) Standortsteuerung von Spielhallen

Innerhalb der Kommunen regt sich hinsichtlich der Ansiedelung von Spielhallen immer wieder Widerstand. Die Gemeinden versuchen deshalb, durch die ihr an die Hand gegebenen kommunalen Steuerungsmöglichkeiten die Ansiedelung von Spielhallen in Teilen des Gemeindegebiets zu verhindern. Einem solchen Vorgehen hat die Gesetzgebung und Rechtsprechung allerdings Grenzen gesetzt.

I. Erlass von Sperrbezirken

Die Gemeinden können nicht durch sog. Sperrbezirksverordnungen die Ansiedelung von Spielhallen verhindern. Art.297 EGStGB ermöglicht derartige Sperrbezirksverordnungen lediglich hinsichtlich des Verbots der Prostitution nachzugehen. Diese Ermächtigung ist weder direkt noch analog auf Vergnügungsstätten anwendbar, sodass keine Ermächtigung der Kommunen für den Erlass von Sperrbezirksverordnungen im Hinblick auf Spielhallen existiert. Die Frage, ob der Erlass einer solchen, Art. 297 EGStGB entsprechenden Ermächtigung Überhaupt zulässig wäre, soll hier nicht weiter thematisiert werden.

II. Erlass von Bebauungsplänen

Gemeinden treffen zur Abwehr von Spielhallen teilweise gezielte Festsetzungen in Bebauungsplänen, wo in ihrem Gemeindegebiet Spielhallen zulässig sein sollen.

1. §§ 1 Abs. 5, 6, 9 BauNVO

Die Möglichkeit, Festsetzungen, die von der Regelungssystematik der Baunutzungsverabweichen, zu treffen, wird den Kommunen durch die Regelungen der §§ 1 Abs. 5, 6, 9 BauNVO gesetzlich eingejeweilsräumt. Allerdings begrenzen die darin enthaltenen Vorgaben zugleich auch die kommunale Planungshoheit, sodass sich die Kommudernen in ihren Festsetzungen nur innerhalb eines gewissen Rahmens bewegen können.

a) Besondere städtebauliche Gründe als Rechtfertigung

Abweichende Festsetzungen bedürfen, außer im Rahmen von § 1 Abs. 6 BauGB, städtebaulicher Gründe als Rechtfertigung. Unzulässig ist es, eine reine - ggf. auf spekulativen Erwägungen beruhende - Verhinderungsplanung im Hinblick auf die Ansiedelung von Spielhallen vorzunehmen. Ebenso wenig zulässig ist es, Festsetzungen zu treffen, die kein schlüssiges Plankonzept erkennen lassen oder bei denen das angegebene Planziel völlig nichtssagend ist. Allein der Hinweis auf die Aufwertung eines bestimmten Gebiets, der ohne Bezug zu den vorhandenen Nutzungen steht bzw. sich aus diesen nicht ergibt, lässt beispielsweise kein schlüssiges Plankonzept erkennen. Vielmehr ist es erforderlich, im Rahmen der jeweiligen Planung auf den Einzelfall bezogene konkrete, zutreffende und nachvollziehbare (besondere) städtebauliche Gründe zu benennen, auf denen die Planungsentscheidung der Gemeinde beruht. Nachvollziehbare städtebauliche Gründe stellen dabei insbesondere die in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Gründe für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung dar.

b) „Trading-Down-Effekt“

Das Bundesverwaltungsgericht hat mehrfach entschieden, dass die Verhinderung eines „Trading-Down-Effekts“ besonderer städtebaulicher Grund i.S. des § 1 Abs. 9 BauNVO sein kann. Damit kann auch der Ausschluss von Spielhallen in Kerngebieten gerechtfertigt werden. Ein „Trading-Down-Effekt“ liegt vor, wenn es auf Grund der Verdrängung des traditionellen Einzelhandels und eines Rückgangs der gewachsenen Angebots- und Nutzungsvielfalt durch Spielhallen zu einem Qualitätsverlust von Einkaufsstraßen und -zonen kommt. Das Vorliegen eines „Trading-Down-Effekts“ beurteilt sich anhand der Umstände des konkreten Einzelfalles. Allge-ordnung meine Kriterien hierfür sind daher von der Rechtsprechung nicht aufgestellt worden; vielmehr prüft die Rechtsprechung kritisch die von der Kommune benannten Argumente des konkreten Einzelfalles. Die Anzahl an Spielhallen ist allerdings nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts für die Beurteilung erstaunlicherweise irrelevant

Die Literatur bezweifelt, ob der „Trading-Down-Effekt“ zum Ausschluss von Spielhallen herangezogen werden kann. In gehobenen Einkaufslagen dürfte eine Spielhalle i.d.R. nicht ausreichen, um die Attraktivität eines solchen Gebiets dauerhaft zu mindern. Auch in Gewerbe- oder gewerblich geprägten Mischgebieten bestehen Zweifel an diesem Argument, da auch diese durch die Ansiedelung von Handwerks- und Gewerbebetrieben geprägt sind und sich durch Geschäftskundenverkehr auszeichnen. Für diese spielt die Umgebung aber keinerlei Rolle. Gleiches gilt für städtebauliche Randlagen.

Dieser Ansicht steht die derzeitige Rechtsprechungspraxis entgegen. So hat beispielsweise der Verwaltungsgerichtshof von Baden-Württemberg in einer Entscheidung aus 2005 den „Trading-Down-Effekt“ als Argument dafür ausreichen lassen, dass die Stadt Mannheim in bestimmten Bereichen eines Kerngebietes die Ansiedelung von Vergnügungsstätten durch planerische Festsetzungen verbieten will.

b) Jugendschutz, Vorsorge vor Spielleidenschaft

Argumente wie Jugendschutz oder die Vorsorge vor Spielleidenschaft hat das Bundesverwaltungsgericht dagegen nicht als Begründung für den Ausschluss von Spielhallen gelten lassen. Zum einen haben sich Kommunen der Entscheidung des Bundesgesetzgebers zu beugen, Spielhallen generell zulassen zu wollen, zum anderen müssten die Ausschlussgründe städtebaulicher Natur sein.

2. § 9 Abs. 3 BauGB

Treffen Kommunen Festsetzungen, wonach Spielhallen ausschließlich in bestimmten Geschossen zulässig sein sollen, so haben sie auch hierfür konkrete städtebauliche Gründe zu benennen, vgl. § 9 Abs. 3 BauGB.

3. Festsetzung von Mindestabständen

Unzulässig ist dagegen die Festsetzung von Mindestabständen zwischen Spielhallen. Aus dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung ergeben sich keine solchen Festsetzungsmöglichkeiten; vielmehr stellt eine solche Festsetzung eine Umgehung des § 15 BauNVO dar, der nicht allgemeingültig konkretisiert werden kann, sondern nur Anwendung auf konkret vorliegende Einzelfälle findet.

II. Unbeplanter Innenbereich

Kommunen versuchen auch im unbeplanten Innenbereich Einfluss auf die Ansiedelung von Spielhallen zu nehmen. Hierfür steht ihnen das Instrument des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 BauGB zur Verfügung, nach dem über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden werden muss. Die Einflussnahme auf die Ansiedelung einer Spielhalle ist allerdings auch auf diesem Weg, wenn Überhaupt, nur sehr begrenzt möglich.

1. Addition von Grundflächen

Bauaufsichtsbehörden versuchen immer wieder, die Flächen benachbarter Spielhallen aufzuaddieren, sodass eine kerngebietstypische Spielhalle entsteht. Dieser Ansatz ist problematisch und wird von der Rechtsprechung sehr restriktiv behandelt

Die Addition der Grundflächen benachbarter Spielhallen zur Überschreitung der maßgeblichen Flächenzahl von 100 qm , die grundsätzlich dazu fährt, dass eine Spielhalle nur in einem Kerngebiet zulässig ist, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann zulässig, wenn die benachbarten Spielhallen tatsächlich eine bauliche Einheit bilden.

2. Anwendbarkeit des § 34 Abs. 3 BauGB

Ob die Vorschrift des § 34 Abs. 3 BauGB, die schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche verhindern will, auch auf Spielhallen Anwendung finden kann, ist noch nicht höchstrichterlich entschieden.

Grundsätzlich wird § 34 Abs. 3 BauGB in der Genehmigungspraxis und Rechtsprechung jedoch ausschließlich auf Einzelhandelsbetriebe angewendet. Ob diese Vorschrift auch auf

Spielhallen angewendet werden könnte, soll an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden. Eine Anwendung erscheint jedoch nicht von vorneherein ausgeschlossen.